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      研究 | 房迎:疫情沖擊下的政務服務平臺社會治理功能與價值洞察
      時間:2020-07-15 13:46 瀏覽次數:

      作者:大漢軟件副總裁 房迎



      社會治理是通過一系列的價值、政策和制度來制定與實施決策,以推動和管理經濟、政治、社會進程的方式。而新興數字技術的發展則從社會治理的主體、模式、工具、場景等方面進行創新與變革,這樣直接導致社會治理由一種國家行為與政府行為逐漸演繹為一種全民參與的共治行為,且其背后對算法、數據與平臺的依賴性與黏連度越來越強。

       

      一、數字時代的社會治理內涵變遷

       

      從本次新冠肺炎疫情的沖擊來看,政務服務平臺在社會治理過程中充當的角色、價值與影響逐漸凸顯,其背后的原因是,數字時代的社會治理能力輸出方式是以數字化產品交付為前提的,政務服務平臺天然具備這樣的功能與用戶基礎;其次,數字時代的治理與服務的邊界越來越模糊,在政府行政職能層面可以對“治理”與“服務”進行分類,但從用戶獲得感層面而言只能從用戶體驗和感受來區分政府執行力度的強弱;再次是數字時代的社會治理精準化程度往往有賴于政務服務平臺的基礎設施、數據沉淀與運營能力。

       

      因此,要深度研究疫情沖擊下政務服務平臺的社會治理功能與價值,必須從以下四個方面進行思考:一是治理工具的數字化,數字化技術、平臺的應用已將社會治理工具進行數據化,從感知、決策到執行環節的治理行為實現,都是以基于移動化、智能化的產品工具來實現;二是治理主體的生態化,政府行政與執法機構已不再是唯一的主體,平臺企業與社會公眾成為社會共治生態的一部分;三是治理模式的柔性化,強制性的、剛性的傳統社會治理模式已經逐漸褪去,依托于數字技術,以強調用戶體驗、感受以及接受度的柔性化治理模式得到社會公眾的接納,并能激發社會公眾參與的能動性;四是治理場景的涌現化,由于數據與平臺在社會治理過程中的裂變效應與生物性,社會治理的場景不再是完全固定或可控,而是隨著數字空間與物理空間的融合演變,逐漸演繹、涌現出更多全新的應用場景,如健康碼、通信行程卡就是典型案例。

       

      二、疫情之下的政務服務平臺社會治理價值洞察

       

      基于國家一體化在線政務服務服務平臺的建設推進,微信、支付寶小程序等社會化平臺的積極參與,以及政務信息資源共享與政府數據開放工作的不斷深入,不論是在數據資源的產品化層面,還是用戶體驗與獲得感構建層面,政務服務平臺的功能與價值在本次疫情中呈現出諸多突破性創新。

       

      本次抗擊新冠肺炎疫情是對國家治理體系和治理能力的一次大考,疫情形勢的演變不僅是政務服務平臺的一次壓力測試,同時對社會治理的應對能力與創新能力也提出了巨大挑戰,其中,基于政務服務平臺的健康碼、通信行程卡、密接人群自查、復工復產登記、熱點區域限量開放等應用在疫情防控與社會經濟運行恢復過程中均發揮了重要作用。以浙江省為例,浙江政務服務網和“浙里辦”APP根據公眾和企業的實際辦事需求,開設“綜合交通專區”“營商服務專區”“公安綜合服務專區”“人社綜合服務專區”以及“國民醫療健康專區”等便民服務專區,“一站式”解決群眾個性化的辦事需求。其中,20201月23日至2月9日,“公安綜合服務專區”和“人社綜合服務專區”,已分別為群眾提供服務58680次和21839次。哈爾濱市則通過調用公安部門、國家衛生部門的身份信息和病例數據信息,提高街道鄉鎮進行人員信息甄別工作效率,高效出具外出務工證明。此外,哈爾濱市還通過市級政務服務網和政務服務APP同步開通惠企服務,公布稅費減免、用工服務、財政補貼、貸款支持等惠企政策160余條。由此可見,在不斷推進和輸出創新政務服務的同時,政務服務平臺的能力與觸角已逐步延伸到社會治理領域,如在交通、社會安全、流動人口管控等方面,在政務服務方式創新、行政管理效能提升和數據資源開放共享的推動下,實現社會治理資源高效匹配,達到通過數字技術與平臺效應提升社會治理效能的目標,為創新社會治理模式拓展了新渠道、新路徑。

      疫情沖擊下的政務服務平臺的社會治理功能與價值主要體現在以下幾個方面:

       

      1、以數據開放支撐和引導區域疫情防控治理對策

      通過對疫情期間各政務服務平臺觀察發現,依托國家衛健委所發布的疫情數據動態播報,運用大數據技術,對疫情相關情況進行動態監測、更新發布,形成趨勢變化圖或病例分布圖,使公眾可以及時獲取有關地區確診病例、疑似病例、境外輸入病例等數據和掌握疫情變化態勢,清晰了解自身所處地區疫情的情況,一方面通過把握疫情演變的全貌可以支撐和引導區域性的疫情防控對策,另一方面可以有效提醒公眾進一步增強自身防護意識,穩定社會情緒。

       

      此外,部分省市依托政務服務平臺作為公共入口、公共通道,圍繞“復工復產”提供訴求響應、需求調查和惠企服務等綜合服務,并且利用大數據技術將城市運行相關數據進行融合分析,實現對區域復工率和缺工率或區域客流等數據進行統計和監測,同時借助數據可視化技術清晰、準確的展示區域運行情況或城市運行情況,如浙江省繪制形成了“企業復工率指數”、“疫情五色圖”和“復工率五色圖”,這不僅可以為政府制定和推出社會治理對策提供更為具象的決策依據,同時可以幫助公眾和企業調整和優化自身的生活節奏與復工復產計劃,全面詳實了解企業復工復產情況或區域商業活動情況,為科學、準確指導企業復工復產等決策活動提供數據支撐。

       

      2、以公眾參與通道打造社會共治生態

      國務院“互聯網+督查”平臺,在疫情暴發之初即率先推出了“疫情防控線索征集”入口,向社會征集有關地方和部門在疫情防控工作中責任落實不到位、防控不力、推諉扯皮、敷衍塞責等問題線索,以及改進和加強防控工作的意見建議,并進行匯總整理和督辦。這一舉措的推出不僅為應對疫情提供了社會信心,同時也倒逼基層為掃除防控工作盲點、難點,更為務實有效地開展防控工作。6月1日,國務院“互聯網+督查”平臺為扎實做好“六穩”工作,全面落實“六?!比蝿?,針對市場主體特別是中小微企業和個體工商戶在復工復產、復市復業和享受落實支持企業紓困發展政策措施等方面遇到的困難和問題面向社會公眾征集關于“六穩”“六?!闭叽胧┞鋵嵉膯栴}線索和意見建議。由此可見,依托于國務院“互聯網+督查”平臺自上而下的超級入口,將基層聲音直達最高決策層,已成為全面把握社會運行態勢、為社會治理模式優化與問題解決提供針對性決策的重要方式。

       

      3、以數據產品推進公共服務與社會治理融合

      健康碼當屬本次疫情期間涌現的典型應用,通過將疫情防控熱點地區的數據與個人流動數據的融合,為公眾健康出行提供支撐。隨著健康碼應用的逐漸成熟,各地開始依托具有開放融合特性的政務服務平臺,借助智能手機、小程序基礎設施為公眾提供“移動政務APP+第三方政務服務平臺”的多元化健康碼服務渠道,如江蘇、山東和安徽的健康碼都可以經過政務服務APP或支付寶小程序申領。從各地健康碼的應用情況和使用數據來看,多數地區都在結合實際的基礎上,與其他地區的數據進行互認共享。同時,得益于全國一體化政務服務平臺的共享數據支撐,各地健康碼信息實現互通,打破不同地區間的健康碼互認數據“圍墻”,減輕公眾申請多地區“健康碼”的不便,保障健康碼實現“一次申報、全省通用、跨域互認”。健康碼同時承載了公眾的出行需求與城市的治理功能,對于公眾而言,是一種特殊時期便捷化的出行工具,對于城市管理部門而言則是一種柔性化的治理舉措。

      地區

      健康碼相關數據統計(發布)時間

      健康碼申領人數/領碼人數

      健康碼累計訪問量

      健康碼累計亮碼次數

      來源

      文章標題

      上海

      3月4日發布

      --

      --

      自從2月17日“隨申碼”正式發布以來,半個月內,總亮碼次數已超過4700萬次,平均每天有300萬人次亮碼

      文匯報

      平均每天300萬人次亮碼“隨申碼”成精準防控利器

      江蘇

      截止4月17日

      注冊總數已突破5900萬

      --

      --

      江蘇政務服務微信公眾號

      我省蘇康碼注冊總數突破5900萬!

      天津

      截至3月16日

      超過350萬

      --

      超過1500萬次

      天津日報

      天津超350萬人申領“健康碼”

      山東

      5月6日發布

      全省已發放健康碼5567萬張

      --

      亮碼出示使用8.46億次

      大眾日報

      山東發放健康碼5567萬張,亮碼出示使用8.46億次

      海南

      截至4月1日

      995.7萬

      --

      --

      海南日報

      海南健康碼領碼人數已達995.7萬

      廣西

      4月17日發布

      注冊用戶超1200萬

      每小時峰值訪問量超過300萬人次

      超2億人次

      廣西壯族自治區大數據發展局

      “廣西健康碼”亮碼次數超2億人次

      山西

      截至3月14日18時

      850萬

      --

      --

      山西日報

      “山西健康碼”申領人數已達850萬

      浙江

      截至2月24日12時

      5047萬

      --

      --

      浙江發布

      【新聞發布會】政府新聞辦舉行浙江省新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作新聞發布會(第二十八場)

      黑龍江

      3月11日發布

      注冊用戶已超過1300萬

      --

      累計亮碼破1億人次

      黑龍江日報

      “龍江健康碼”累計亮碼破1億人次,為數千萬黑龍江居民服務

      貴州

      3月2日發布

      “貴州健康碼”小程序累計注冊人數突破520萬人次

      累計訪問量破1億人次

      累計亮碼次數突破5000萬

      多彩貴州網

      “貴州健康碼”累計訪問量破億!貴州民眾一“碼”出行

      福建

      3月18日發布

      在線制碼超過700萬

      --

      亮碼通行超過3000萬人次

      央廣網

      福建省“八閩健康碼”已亮碼通行超過3000萬人次

      重慶

      截至4月14日

      總申碼量超過1208萬人次

      總訪問量超過4.8億次

      --

      華龍網

      “渝康碼”亮碼次數超過4.8億次 為重慶提供數字化防疫支撐

      杭州

      截至2月19日

      申請人數突破千萬

      --

      --

      浙江在線

      杭州健康碼申請人數突破千萬

      武漢

      截至6月26日

      --

      --

      累計掃碼亮碼人次超過25億次

      長江日報

      126天掃碼亮碼超25億次,武漢消費活力加速釋放

      六安

      3月23日發布

      申請量突破70萬個

      --

      群眾亮碼599萬次

      安徽網

      六安“安康碼”申請量突破70萬個

      宿遷

      截至3月底

      注冊人員總數1529959人

      --

      --

      宿遷市政府辦公室

      宿遷市152萬余人注冊使用“蘇康碼”


      此外,“通信行程卡”的出現進一步完善了疫情期間的防控措施,通過手機運營商查詢個體相關的行程信息,面向出入區域、場所的防控要求,其具有比“健康碼”更大的覆蓋范圍與精準度。用戶僅需要通過手機號碼和驗證碼,就可以使用“通信行程卡”服務,與設備的智能與否沒有必然關系。并且“通信行程卡”在設計過程中考慮到全國手機用戶的多樣性和特定人群的使用便利性,一方面與國務院的微信小程序以及北京等全國17個地方政府平臺實現對接,另一方面保持以短信、網頁、小程序和APP等多種形式提供。在公眾出行方面保持便利、較低成本的獲取通道,同時為防控部門更為精準、有效地把握防控形勢,更為準確地捕捉到有效的城市治理與疫情防控信息提供了支撐。


      4、大數據應用改善和提升完善社會民生福利

      疫情期間各地均有出臺一系列惠企政策,以幫助企業渡過難關,但惠企政策紅利如何能夠快速、精確地被企業獲???如何將線下“送服務”轉換為線上“送服務”,如何更為有效地提升公眾和企業的獲得感?杭州市依托城市大腦構建“親清在線”平臺,借助數據中樞中的資源整合、數據協同基礎,通過公共數據的比對、關聯和核對,以及閉環式的信用承諾管理,實現以“租房補貼政策兌現”為突出代表的流程優化,打破數據“壁壘”,以“數據跑步”代“公眾跑腿”,讓用戶切實享受到技術進步帶來的紅利,讓服務和福利“秒送”入戶?!坝H清在線”平臺的表現層是為受疫情沖擊的企業和工作者提供“零延時”的補貼扶持與社保保障服務,但背后支撐的是強大的數據治理底層,通過對企業、工作者的相關數據進行匯總、識別、定義,并對接社會信用體系,最終形成一個可控的社會治理數據閉環。

       

      從各類應用的用戶價值來看,政務服務平臺通過構建多渠道、便捷服務的方式方法,使得公眾更易“觸達”政務服務平臺,獲取滿足生產生活服務的信息或數據,提高對政府透明度的感知。此外,信息采集渠道的統一全面、數據資源的常態更新以及數據資源的開放共享,一定程度上降低了決策層獲取決策所需數據的難易程度和時間成本,并且隨著面向公共服務和社會治理的服務理念轉變和數據可信度提高,決策的科學性也在逐步提高。 

      從各類應用的社會影響來看,政務服務平臺在公眾和企業與社會治理行為的互動過程中扮演“樞紐”的角色,其經由公共數據的開放共享或城市運行數據等各類數據的交互關聯,使得物體與信息之間的時間、空間距離在逐步縮短,社會治理的觸達能力增強。另外,各類社會力量逐漸參與社會治理中,一個“共建共享共治”的社會治理生態正在逐漸形成。以“健康碼”為例,在疫情期間健康碼的信息采集依靠統一的信息來源渠道,通過簡化信息填報步驟和傳遞流程,實現信息填報工作效率的提高和信息傳遞層級的減少,實現位置數據、消費數據、健康數據等數據的“融合交互”,將每個人的行動路徑等信息數據化,在“健康碼”后端形成一條動態的數據鏈,實現“冷數據”變“暖”,達到疫情可監控、出行可追蹤的目的,有助于流行病學的調查工作。

       

      三、運用政務服務平臺提升和優化社會治理能力的思考

       

      尋求“數據紅利”與社會公平之間的平衡

      在政務服務平臺的服務創新過程中,雖然保持開放、共享的姿態,努力實現政務服務均等化、便捷化,使公眾和政府用戶能夠享受到的科技“紅利”、政策“紅利”越來越多,但是也會有一部分“數字難民”很難快速獲取這些“紅利”。健康碼作為一個在疫情期間“引人注目”的超級應用,在實際工作的應用中“獲取不平等”與“應用不平等”的問題逐漸凸顯,“獲取不平等”即是指在保證健康碼目前的應用場景下,應為尚不具備智能手機使用能力的“數字難民”拓展其他應用模式,“應用不平等”即是指需要進一步降低應用成本,推進多區域的互認以及數據共享。這應該是政務服務平臺在未來社會治理中推進“無障礙應用”的重要方向。

       

      尋求“機器決策”與“人工決策”之間的平衡

       

      目前在政務服務領域已經不斷出現“無人化審批”、“無人化服務”等模式,未來依托于政務服務平臺的社會治理場景也將出現“無人化”趨勢,但是,在信任以機器和算法支撐的智能化決策的同時,必須警惕可能給社會治理秩序帶來的干擾,防備“提前審判”(來自《未來互聯網》一書,大數據通過分析預測某人將要犯罪而進行提前審判)的情況出現。目前我國已在《信息安全技術個人信息安全規范》GB/T 35273-2020)的信息系統自動決策機制的使用中規定:向個人信息主體提供針對自動決策結果的投訴渠道,并支持對自動決策結果的人工復核。在創新應用的實際運用過程中,政務服務平臺確實會提供申訴糾正或投訴渠道,以便進行自動決策結果的人工復核,避免機器自動化決策絕對化影響個體,但會由于自動化決策的復核建設不完善等多方面的原因使得實際的申訴糾正存在受阻的情況。由于在政務服務過程中的自動決策影響可能是單一對象與場景,而在社會治理行為層面的自動化決策的影響與波及面將被無限放大甚至失控,因此,如需繼續進一步提升政務服務平臺的社會治理功能,必須關注和推進自動化決策機制的完善。

       

      個人隱私安全應該成為數字治理的首要考慮前提

      中國互聯網絡信息中心發布的第45次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示,截至2020年3月底,中國在線政務服務用戶規模達6.94億,較2018年底增長76.3%,占網民整體數量的76.8%,用戶規模的大幅增長,隨之而來的便是用戶隱私安全擔憂的增加。并且隨著政務服務平臺的建設完善,大量的用戶信息得以匯聚共享,諸如身份信息、證件信息、運動軌跡信息等,而且新興信息技術的發展應用對政務服務平臺的支撐作用增強,使得公眾辦事“少交材料、少跑腿”的服務創新得以實現,增加政務服務平臺對社會治理的支撐,但在此過程中社會第三方的參與程度不斷加深,個人隱私數據的應用場景、流向將被迅速放大,個人隱私安全正在成為備受關注的問題。通過政務服務平臺延伸和拓展共建共治共享的社會治理生態,應將政務服務平臺的個人隱私數據安全作為首要考慮前提。







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